“新基建”应该怎么建

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陈永伟/文

近期，“新基建”一词在媒体上迅速流行。围绕着“新基建”，大批学者、专家、业界人士纷纷各抒己见，一时之间形成了很多截然不同，甚至彼此对立的观点。一些观点认为，“新基建”是刺激经济的一种有效手段，可以有效地对冲新冠疫情造成的负面影响，引导中国经济迅速回归正轨；另一些观点则认为，“新基建”的总量并不大，其本身的性质也不适合作为经济刺激的手段，因而其对经济拉动的效果十分有限；还有一些观点则认为，“新基建”是政府力量对于市场秩序的干扰，非但无助于改善经济状况，还会增加经济扭曲、破坏经济效率。

有意思的是，在人们围绕“新基建”的后果展开争议之时，“新基建”这个概念本身其实是十分模糊的。到目前为止，官方并没有对“新基建”给出一个十分确切的定义，因此关于“新基建”的各种观点，事实上是建立在对这个概念不同理解的基础之上的。

要弄清楚“新基建”到底会对我国经济带来什么影响、搞明白“新基建”究竟应该怎么建，我们就必须首先对这个概念本身，以及其背后的经济理论有一番了解。

基建的经济学理论

要理解“新基建”，我们就不得不先说一说广义上的“基建”。“基建”者，顾名思义，就是基础设施建设的简称。什么是基础设施呢？从词源上看，它最早来自于法语infrastructure，指的是铁轨下的垫料，也就是我们通常说的路基。大约在上世纪30年代前后，这一术语被引入到了英语，用来形容那些为生产生活提供基础服务的公共设施。中文词汇中的“基础设施”一词，主要是从英文文献翻译而来的。

在讨论基础设施建设问题时，很多人会习惯地联想到凯恩斯主义经济理论。基建的支持者们会乐于用凯恩斯的乘数理论来论证其合理性，而基建的反对者们则更乐于抓住凯恩斯的“挖坑”比喻来攻击其荒谬。然而，只要我们仔细读一下凯恩斯的《通论》，就会发现将基建和凯恩斯联系在一起其实并不十分恰当。

凯恩斯的乘数理论和著名的“挖坑”比喻都来自于《通论》的第十章。在这一章中，凯恩斯主要讨论的是边际消费倾向降低所可能造成的总需求下降和经济停滞。在这章的最后，他用一些篇幅讨论了通过经济政策来应对这种经济停滞的可能性。在凯恩斯看来，要终结总需求的下降，最简单的办法就是创造出一些外生的需求。一旦经济中有了一个新的需求，它本身就会创造出新的就业，给就业者提供创造出对应的收入，从而又会引致出新的需求……如此周而复始，新增需求的本身就会产生乘数效应，原本停滞的经济就会被启动起来，回归到正轨。

在论述中，他举了一个挖金矿的例子。他指出，从产生价值创造来看，挖金矿是毫无意义的——挖出更多的黄金只会降低黄金的价值，最终并不会让总价值上升——但挖掘矿藏这个行动本身却会带来就业、引发需求，进而产生以上所述的乘数效应。从这个意义上讲，这个本身无意义的行为却能够起到重启经济的作用。当然，在现实中，金矿是有限的，指望在萧条时期用金矿来摆脱困境也是不现实的。针对这一问题，凯恩斯建议可以采用一些类似的公共工程来实现类似的效果。在论述这点时，凯恩斯风趣地说，如果财政部可以找人把美元埋到地下，然后再挖出来，就可以达到和挖金矿同样的效果——这就是那个著名的“挖坑”例子的出处。

需要注意的是，在凯恩斯的论述中，并没有指出应该用基建来作为经济刺激的手段。在他的理论中，最为经济刺激手段的公共工程最重要的特征应该是能够创造出更多的就业、更多的需求，至于其本身究竟有没有用、有什么用，其实是不重要的。事实上，在凯恩斯看来，刺激经济的公共工程通常需要是纯粹“浪费性”的，而不是部分“浪费性”的，当然更不可能像是基础设施那样有用的。这是为什么呢？凯恩斯本人并没有给出特别多的讨论，只是说相对于部分“浪费性”的工程，纯粹“浪费性”的工程会更容易被人接受。

对凯恩斯的这个命题，我曾思考过很久，后来终于想明白了其中的道理。从根本上说，凯恩斯是一个市场经济的支持者，他当然知道采用公共工程来刺激经济可能造成的后患。因此，他只是把公共工程当成医治萧条的“药”，而不是将其视为市场经济的替代。既然是一剂“药”，那就要在想吃时可以及时吃到，吃后又不会产生依赖。而如果这个“药”有其他价值，这两个目的就不能达到：一方面，在讨论这项工程的可行性时，人们可能会更多地关注工程本身的价值，而忽略其对经济的刺激作用，从而可能影响工程的通过；另一方面，当刺激政策已经达到目的，需要退出时，一些利益集团可能会以工程本身仍有价值为名阻碍刺激政策的退出。基于以上两个因素，仅从刺激经济的角度看，“有用”的工程其实并不如“浪费性”的工程有用，也不如“浪费性”的工程那样可以收放自如。所谓“无用胜有用”，用来形容这一思路可能是再合适不过了。

通过以上讨论，我们知道，从性质上看，基础设施并不太适合来作为经济刺激的手段——至少从凯恩斯的原意来看，情况是这样的。既然如此，那么进行基础设施投资的理论基础究竟来自哪儿呢？颇为令人玩味的是，它并非来自于任何一位凯恩斯主义者，而是来自于一位奥地利学派的经济学家——保罗·罗森斯坦-罗丹（PaulRosenstein-Rodan）。

在学术生涯的早期，罗森斯坦-罗丹的研究主要集中在一些奥派经济学的经典命题，例如“边际效用”、“时间价值”等，但让其闻名于经济学界的，却是其在发展经济学领域作出的贡献。在1943年出版的著作《东欧和东南欧国家工业化的若干问题》中，他提出了著名的“大推进”理论（TheTheoryoftheBig-Push）。这一理论认为，就像飞机起飞需要获得一定的初始速度一样，一国的经济要实现发展，必须要经历过一个工业化过程。

在工业化过程中，资本的形成是不可或缺的。罗森斯坦-罗丹将资本分为了两类，“社会分摊资本”(SocialOver－headCapital)和“私人资本”(PrivateCapital)。其中，“社会分摊资本”大致上就等于我们所说的基础设施。从功能上看，这两类资本有很大的差异，私人资本可以获得直接的收入，而社会分摊资本的作用则主要体现在其外部性上。一般来看，社会分摊资本本身的直接回报未必能抵消其成本，但它却会对某些产业的经济回报产生很大的促进作用，因此从整体的经济回报看，基础设施将可能产生可观的正收益。基于以上原因，罗森斯坦-罗丹认为，在着手特定的产业发展之前，政府应当首先对与这些产业相关的基础设施进行建设。这样，在后续的发展中，这些产业就能获得足够的经济回报，其发展速度也就会更快。

“新基建”究竟是什么

通过以上冗长的讨论，我们可以明确一个事实：基础设施本身应该是为了奠定长期发展基础，为提升特定产业的未来回报而服务的，它本身未必具有经济刺激手段所需要具有的特征，也未必适合用于作为短期调控政策。

现在，让我们把关注的焦点重新放回到“新基建”。首先，我们需要明确一个问题，那就是究竟什么才是“新基建”。关于“新基建”的内涵，现在有很多说法，我归纳了一下，这些说法主要有如下几个来源：

第一个来源是几次重要的中央会议。例如，2018年12月的中央经济工作会议就明确提出“要发挥投资关键作用，加大制造业技术改造和设备更新，加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”，而在2020年3月4日召开的中共中央政治局常委会议上，则提出了“加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”的说法。一些学者综合这些重要会议的说法，认为“新基建”指的应该是5G网络、数据中心、人工智能、工业互联网和物联网这五大领域。不过，在所有的这些会议中，对“新基建”的表述采用的都是列举的方法，并运用“等”字来表示了省略。这意味着，认为“新基建”就是以上五个领域，很可能让这个定义显得过于狭小了。

第二个来源是央媒的报道。例如，在很多文章和报道中，都采用了央视的说法，将“新基建”分为5G基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网这七大领域。不过，央视的这一报道是在一年之前提出的，在后续的报道中也未见重复采用，因此其在准确性和时效性上仍然可能存在着问题。

第三个来源是一些企业和研究机构的提法。例如，在广发证券的一份研究报告中，曾把“新基建”划分为十七个领域，而在近期举行的2020支付宝合作伙伴大会上，蚂蚁金服CEO胡晓明更是把改版后的支付宝也列入了“新基建”的范畴。

那么，以上这些关于“新基建”的定义，究竟哪一个更为合理呢？在我看来，与其比较这些定义出处的权威性，倒不如回到概念的本身进行思考。显然，所谓“新基建”，应该是与“旧基建”相对的概念。如前所述，根据罗森斯坦-罗丹等人的定义，基础设施是为实现特定的经济发展目标、帮助特定产业的发展的投入的，因此区别“新”、“旧”基建的一个关键指标，就应该是它们服务的经济目标的不同。那么，相比于过去，我国经济发展的目标发生了什么样的改变呢？最重要的一点，就是从追求高增长转向了对高质量发展的追求。因此，所有可以服务于实现高质量发展这个目标的基础设施都应该可以被纳入到“新基建”的范畴。根据这一标准，中央会议和央媒提出的那些领域当然可以被算作“新基建”，但与此同时，像支付宝，或者其他软性的数字基础设施，也可以被归入到“新基建”这个大概念下面。

在明确了这一点后，我们就需要回应一个问题，那就是：“新基建”究竟能否作为对冲“疫情”，进行经济刺激的一个有效手段。在我个人看来，答案是否定的。

在前面的讨论中，我们曾说到，作为一项短期的刺激政策，其关键要看它能不能创造出足够的就业、足够的需求。但从“新基建”的特征来看，恐怕很难实现这一点。

首先，从总体量上看，“新基建”的规模并不算大。有研究表明，如果将“新基建”定义为央视所指的七个领域，那么其年内可以达到的投资总量大约在1.1万亿左右，这个体量很难达到有效对冲疫情影响的效果。当然，正如我们说的，“新基建”实际所指的范围可能要比这个宽一些，因此其带来的投资总量可能也会更大，但总体来讲，它依然不足以达到对冲疫情的目的。

其次，从“新基建”的性质看，它们大多是资本和知识密集型的。这意味着，相比于传统的基建，同样数量的投资规模所能带来的新增就业将会更少。因此，如果纯粹出于短期刺激的目的，它们的效果其实并不如“铁公机”等“旧基建”。再次，在“新基建”中，有很多是服务于数字经济的，而数字经济的一个重要特点是，其发展在带来社会福利改善的同时，并不会导致价格的上升和对应GDP的上升。这一特点决定了，想要用“新基建”来刺激经济，改善GDP，恐怕会是缘木求鱼、南辕北辙。

那么，这是否意味着“新基建”不重要呢？当然不是。恰恰相反，正因为“新基建”可以通过相对较小的投资就能有效改善经济增长的质量、提升社会的福利，所以它理应作为未来经济发展的一个重点来进行。尽管疫情对经济带来了一定的干扰，但是它并没有改变整个经济发展的方向，高质量发展依然是我们追求的目标。只要这一点不变，为未来的高质量增长奠定基础的重要性就要远远胜过短期的刺激。事实上，我们之所以要经济增长，要GDP，其根本的目标还是为了能够促进就业、改善人们的生活质量。而在这次疫情当中，我们已经看到，数字经济等新的经济形态其实已经可以非常有效地达到这一目标。既然如此，我们为什么还要苦苦追寻GDP这个中间目标呢？相比之下，绕开GDP，直接对从经济增长的质量入手，或许是更为可取的。

“新基建”应该怎么建

下面的一个问题是，“新基建”究竟应该怎么建。

中国是一个基建大国。改革开放以来，我国曾在基建领域投入过巨大的人力、物力，所取得的成果也是有目共睹的。不过，也必须看到，在过去的基建过程中，也存在着很多的问题。

第一，在基建过程中，不少人会特别看重由此产生的短期经济绩效，却忽视了基建本应发挥的长期效应。

第二，基建的高投入，让经济运行的风险大规模提升。为了对基建的庞大支出进行融资，无论是政府还是企业，都需要大幅提升自己的负债率。由于《预算法》等法律的限制，我国的地方政府并不能随意举债，只能通过建立地方政府融资平台来向各大商业银行或政策性银行借债。不过，随着中央政府全面收紧面向地方政府的银行贷款，这一渠道又被堵死，地方政府只能去寻找其他融资工具。而这些融资工具中的很大一部分，都具有影子银行的性质。目前，过高的杠杆率和庞大的影子银行已经成为了威胁中国经济的两大隐患，而它们的产生都或多或少和基础设施建设存在着关系。

第三，大规模基建的进行，引发了严重的“国退民进”。在历次大规模基建过程中，国有企业都是建设的主力军。它们不仅可以获得更便宜的贷款、更多的补贴，还能获得回报更高的项目。这种政策的倾斜，让国有企业的相对竞争优势大幅增加，而民营企业的发展则受到了相应的抑制。

除此之外，以往的大规模基建还造成了产能过剩、房价飙升等后遗症。正是由于这个原因，很多人才会谈基建而色变。针对以上问题，我们必须十分重视“新基建”的实施方法，从而有效提升“新基建”的质量，避免“旧基建”过程中出现的各种负面影响。具体来说，如下几点应该是值得重视的：

第一，应当避免将短期的刺激效果作为选择“新基建”项目的指标。现在的很多讨论中，都把“新基建”神化为可以兼顾短期与长期、需求与供给的灵丹妙药。在我看来，这种论述是危险的。如前所述，短期的、需求侧的刺激工具和长期的、供给侧的赋能工具在性质上有很大的差别，而“新基建”本身的特质决定了它难以承担起短期刺激工具的角色。在这种情况下，如果要继续将短期刺激后果作为选择和评价相关项目的指标，就可能产生严重误导，最后挑出的项目反而可能会是既无助于短期，也无助于长期的“四不像”。相比之下，采用更为长期的、社会性的指标来作为“新基建”项目的选择依据，或许能帮我们找到更为重要、更为值得大力投资的项目。

这里尤其需要指出的是，那些能够在长期促进整个经济中所有部门生产率的“通用目的技术”（GeneralPur－poseTechnologies），以及对一些重点行业发展必不可少的“关键技术”（Criti－calTechnologies）应该要受到特别的重视。从短期的拉动GDP、创造就业看，这些技术的作用很小，但从长远来看，它们却会是整个国家竞争力的关键，因此必须予以重点的扶持和发展。

第二，在“新基建”的推进过程中，应当兼顾自上而下的供给推动和自下而上的需求拉动。在发展经济学中，关于基础设施的建设一直存在着两条思路：一条是罗森斯坦-罗丹主张的基础设施先行，在基础设施发展后，再带动相关产业；另一条则是赫希曼主张的，先放开相关产业，让它们发展了，对基础设施的需求大了，自然就会反过来要求基础设施的建设。在过去的实践当中，我国基本采用了罗森斯坦-罗丹的思路，通过提供超前的基础设施，来为经济发展扫平道路。这种做法当然有其优势，但它必须在事先垫付巨额的资金，从而产生高债务等问题。而反观赫希曼的思路，却能让基础设施很好地适应现实发展，让它对经济发展起到立竿见影的后果。由于有相关产业的需求作为支持，融资也相对容易，政府的财政压力也会相对较小。针对这一点，在“新基建”的建设过程中，政府不妨兼顾两种思路，既要对一些事关长期发展的关键技术领域进行预先的投资，同时也要重视倾听产业界的声音，提供它们所亟需的一些基础设施。举例来说，在这次疫情过程中，市场上对于服务业数字化支持平台的需求就很大，如果可以有针对性地提供好相关的基础设施，那么其收益将是十分可观的。

第三，在“新基建”的过程中，可以考虑给民营资本以更大的发挥空间。如前所述，在历次大规模基建过程中，国企都是主力军。近年来，虽然很多的基建项目也开始通过PPP等方式向民营资本开放，但由于种种原因，民营资本受到的制约依然非常大。事实上，相比于政府和国企，民营资本有着更强的市场嗅觉，也能够创造出更多的商业模式来支持自己的商业目的。举例来说，云计算技术是一项重要的基础设施，按照通常的理解，它应该是由政府来完成的。但在现实中，我国的云计算发展几乎都是由民营资本推动的，它们不仅革新了技术，还为其创造出了庞大的市场。考虑到这点，我们不妨放低对一些基建项目的准入门槛，让民营资本进来，成为这些基建项目的主力军。而政府只需要做好宏观的把控，制定好相关标准就可以了。