什么是“滥用职权”？原来分刑法和行政法两种，公务员必看

对于领导干部和老百姓，“滥用职权”都是一个非常熟悉的概念。“滥用职权”是领导干部特别要重视防范的一种违法行为或犯罪行为。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》特别提到领导干部要“防止权力滥用”。习近平总书记要求“把权力关进制度的笼子”，并指出：“如果法治的堤坝被冲破了，权力的滥用就会像洪水一样成灾。”

但是，什么是“滥用职权”？怎样才属于“滥用职权”？无论领导干部还是老百姓，在认知上都存在模糊的地方：有的把任何职务违法或职务犯罪都称作“滥用职权”，人为地放大了“滥用职权”的概念；有的则以为只有“公权私用”才是“滥用职权”，又人为地缩小了“滥用职权”的范围。正确理解和认定“滥用职权”，才能有效地防范和阻却“滥用职权”。

“滥用职权”显然与职务上的“职权”有关，是一种职务上的违法或犯罪行为。没有职务就没有职权，没有职务职权就不可能构成“滥用职权”。但是，并不是所有的职务违法或犯罪都属于“滥用职权”，也不是仅仅“公权私用”（利用公权让私人获益）才是“滥用职权”。“公权私用”仅仅是“滥用职权”中的一种情形而已。

还有，“滥用职权”中的“职权”，都是指国家的“公权力”，不是指公民、法人或者其他组织的民事权利。所以，“滥用职权”只是公法中的一个概念，在民商法等私法领域不存在。在国家法律制度中，“滥用职权”只以两种形式存在于两个法律部门之中，即刑法中的“滥用职权”犯罪和行政法中的“滥用职权”违法。

从刑法上看，“滥用职权”是渎职罪的一种，指国家机关工作人员故意逾越职权，不按或违反法律规定、处理其无权处理的事项，或者违反规定处理公务，致使侵吞公共财产、国家和人民遭受重大财产损失等行为。滥用职权罪是一种故意犯罪，它侵犯的客体是国家机关的正常活动。由于国家机关工作人员故意逾越职权，致使国家机关的某项具体工作遭到破坏，给国家、集体和人民利益造成严重损害，从而危害了国家机关的正常活动。其侵犯的对象可以是公共财产，也可以是公民的人身及其财产。我国刑法有1个一般条款和5个特别条款规定了“滥用职权”，涉及的犯罪包括：在执行判决、裁定活动中滥用职权；滥用管理公司、证券职权犯罪；违反规定滥发林木采伐许可证；滥用食品、药品监管权；滥用职权非法批准征收、征用、占用土地或非法低价出让国有土地使用权；等等。

刑法上的“滥用职权”既包括越权行为，也包括“公权私用”的情况，只要国家机关工作人员故意违法、不当地行使职权，给国家、集体和公民利益造成严重损害，危害了国家机关正常工作的，都属于“滥用职权”。

而行政法上的“滥用职权”则是国家行政机关（包括得到法律法规授权的其他组织）所作出的一种行政违法行为。按照中国行政法学理论和行政复议法和行政诉讼法的规定，行政违法是指由行政主体实施违反行政法律规范的行政行为。行政违法行为包括：没有事实依据的行为；没有法律依据或适用法律错误的行为；行政越权行为；行政滥用职权行为；行政失职行为（不履行法定职责）；违反程序（法定程序和正当程序）的行为；等等。可见，滥用职权仅仅是行政违法的一类行为而不是行政违法的全部。

和其他行政违法行为比较，行政滥用职权具有下列特征：第一，它以裁量权为前提。在行政法学理论上，行政职权可分为行政羁束权与自由裁量权。前者是指行政主体作出决定时只能依法决定，没有选择的余地，如税务征收行为；后者是指行政主体在作决定时具有酌情选择的空间，如某些罚款决定存在处罚幅度（1万至30万的罚款）。行政滥用职权本质上是指滥用自由裁量权，是指在自由裁量幅度内任意、不正当地行使权力、作出决定。超越裁量幅度就属于其他违法（适用法律错误）了；第二，它是一种“作为”违法，而不是“不作为”违法。它是一种积极主动的行为，而不是一种消极的“不作为”。所以，行政失职不属于滥用职权。

行政法上的“滥用职权”和刑法上的“滥用职权”比较，它们有诸多区别：一是主体不同，行政法上“滥用职权”主体是国家行政机关或者得到法律法规授权的其他组织，由组织而不是个人承担法律责任，而刑法上“滥用职权”主体是国家机关工作人员，由国家机关工作人员个人承担法律责任。这是“组织”与“个人”的区别；二是行为和责任性质不同，行政法上“滥用职权”仅仅是一种违法行为，只须承担行政责任而已，但刑法上“滥用职权”是一种犯罪行为，须依法承担刑事责任；三是范围不同，行政法上“滥用职权”范围限制较多，它只限于自由裁量行为而不包括羁束行为，只包括权限幅度内的行为而不包括越权行为，而刑法上的“滥用职权”并无这种限制；四是后果要求不同，行政法上“滥用职权”不讲究这种行为的后果，无论后果如何，只要符合“滥用职权”具体情形的，就构成行政滥用职权，而刑法上的“滥用职权”的认定，非常重视行为的后果，国家机关工作人员故意违法行使职权，只有在给国家、集体和人民利益造成严重损害时，才构成“滥用职权”的犯罪。

行政法上的“滥用职权”行为，在现实中存在各种各样的表现。归纳起来大体包括：一是因受不正当动机和目的支配致使行为背离法定目的和利益。如行政主体出于个人好恶、偏见、歧视、报复，为个人或小集团谋私利等，而作出某一决定；二是因不相关考虑致使行为结果失去合理性。这里包括应当考虑的因素没有考虑，或者考虑了不相关的因素。如强制扣押车辆时没有考虑车上载有生猪，致使大批生猪死亡；三是任意无常，违反同一性和平等性。如不遵循前例，同类事件作不同处理，昨天对这类事只罚50元，今天就罚5000元，同样违法，对张三罚50元，对李四就罚5000元；四是强人所难，违背客观性，导致行为不能。如交通信号灯转换时间设置不合理，致使老年人没有足够时间在斑马线上过马路，或者命令当事人3天拆除违法建筑，这在客观上根本不可能；五是行政决定虽属法定范围之内，但存在明显不当。如在车厢里，乘客对外地人骂了一句“乡下佬”，就给予乘客行政拘留15天处罚；等等。

“滥用职权”归根到底是不合法、不正当地行使职权。无论是国家机关还是国家机关工作人员，无论是滥用职权“违法”，还是滥用职权“犯罪”，都是人民群众深恶痛绝的现象和行为。国家机关及其工作人员，都必须加以自觉抵制。另外，我们要发挥现有制度机制的作用，通过检举监督、行政复议和行政诉讼等途径，有效预防和制止“滥用职权”行为的发生和存在。

（胡建淼专家工作室供稿）

原标题：如何理解和避免滥用职权？

文章刊载于《学习时报》2021年8月25日第2版