撤县设区潮逐渐退去 从市辖区数量变化看新型城镇化发展

从市辖区数量变化看新型城镇化发展

县城变市辖区，多个城市进入“无县时代”……随着城镇化水平不断提升和各中心城市迅速发展，中国市辖区数量发生了明显变化。有关机构的统计显示，到2021年末，全国共有市辖区数量977个，比2011年增加120个。

市辖区数量变化说明了什么？哪些地方在增加？哪些地方在减少？

10年间撤149个县、增120个市辖区

不少在外工作的人发现，老家所在的“县”成了市里的一个“区”，家人也从“县城人”变成了“城市人”。县变区，给当地带来什么？

位于渤海湾南岸、黄河三角洲腹地的山东省滨州市沾化区，被称为“中国冬枣之乡”，是全国种植面积最大、产量最高、品质最优的冬枣主产区。2014年，沾化撤县设区。记者了解到，撤县设区后，虽然版图面积不变，但沾化的土地资源优势得到了更大发挥，为承接环渤海经济圈、京津冀协同发展区功能以及实现城市间优势互补提供了有力支撑。同时，沾化的各项产业发展深度融入滨州市发展总体布局，对加快产业转型升级、推动区域联动发展起到了重要作用。

目前，沾化区城镇化率达到53.3%，建成了大福源商场、市民活动中心、工人文化宫、沾化大剧院等各类公共基础设施，改造了120个老旧小区和11个城中村，城市功能逐步完善。

沾化区是中国众多撤县设区的市辖区之一。民政部数据显示，2011年至2021年，全国共撤销了149个县，增加了120个市辖区。中国社科院城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞对本报记者说：“我国10年间市辖区增加120个，是中心城市经济社会快速发展的客观要求，为中心城市发展提供了更大空间。同时也是整体城市化水平提升的表现。”

撤县设区，哪些地方步子快？看省份，广东省以65个市辖区位列全国第一，辽宁59个紧随其后；看变化，近10年来，河北省增加了13个市辖区，广东省和四川省均增加了11个，黑龙江省减少了10个。

其中，广东省的市辖区不仅总量多，而且增长快。这背后是广东较高的城镇化水平和较高的经济发展水平。2021年，广东省城镇人口达到9466万人，位居全国第一。其中，珠三角9市城镇人口约占全省的73%。珠三角地区曾拥有多个经济强县，后经过撤县设区，成为全国百强区，例如广东天河区、深圳南山区、深圳福田区等。同时，广东拥有深圳和广州2个超大城市，即城区常住人口超1000万人，以及佛山和东莞2座特大城市，即城区常住人口500万-1000万人。

再看黑龙江省。东北地区城镇化水平一直较高，2011年，黑龙江以64个市辖区数量一度位居全国首位。但近年来，随着省内人口流动，市辖区人口也相应减少，不少区只有10多万甚至不到10万人口。2014年，在哈尔滨下辖的县级市双城撤市设区后，黑龙江的市辖区数量达到65个。2019年，根据《国务院关于同意黑龙江省调整伊春市部分行政区划的批复》，撤销了15个市辖区，黑龙江省市辖区数量降至54个。

撤县设区潮逐渐退去

北京设密云区、延庆区，上海设崇明区，广州设增城区、从化区，杭州将百强县富阳纳入市区，成都将双流县、郫县和新津县设为区……在过去一段时间里，撤县设区风潮迭起。

为何要撤县设区？牛凤瑞说，规模越大、知名度越高的城市，往往资源配置能力越强，因此增加市辖区数量对城市来说有现实利益，也就有较强的动力。目前，北上广深四大一线城市以及天津、南京、武汉、厦门、佛山等二线城市都已进入“无县时代”，不少三四线城市通过撤县设区做大中心城市平台。

但撤县设区也存在一些问题。牛凤瑞说：“撤县设区经过相应报批程序即可完成，但这不等同于其积极效应得到了发挥。”实践中，应让中心城市和周边地区合理分工协作、错位发展，充分发挥中心城市的带动作用。

具体到某一地，是否宜撤县设区需要具体分析。牛凤瑞表示，一些城市中心城区辐射能力较强、人口规模较大，但本身发展空间较狭小，把一些县、县级市改区是合适选择。相比之下，在一些三四线城市，距离较远的县与市区联系并不紧密，如果改成区，对城市发展的作用很小。“很多能源型城市市辖区范围较广、人口密度较低，这些城市市辖区多，需要适当收缩。瘦身强体，有利于提升城市集聚度，减少管理成本和行政成本，提升公共服务效率和水平。另一方面，瘦身强体也存在一些难度。尤其是一些城市年轻人外流、留守老人较多，需要加大财政投入，但这些城市的公共财力又较薄弱。因此，需要一个循序渐进的过程。”他说。

去年印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确提出，要“严格控制撤县建市设区”。专家指出，“严格控制”表明了接下来国家对撤县建市设区的态度，撤县设区潮已经退去。这不仅意味着数量上的控制，更意味着质量上的控制，未来将更多从生产结构、劳动力结构、与主城区的经济紧密度等多重维度对撤县建市设区进行考量。

实现城乡融合发展

截至2021年底，中国城镇化率已提升至64.7%。与此同时，中国城镇居民可支配收入从2012年的24565元增长到2021年的47412元，翻了近一倍。超1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标顺利实现，85.8%随迁子女在流入地区能接受义务教育，城市落户门槛大幅降低。

伴随城镇化率提高，城镇化空间格局持续优化。目前，支持区域发展走向均衡化“两横三纵”城镇化战略格局基本形成，京津冀、长三角和珠三角三大城市群的国际竞争能力显著增强，中西部的成渝城市群已成为推动区域协调发展的第四个重要增长极。积极培育现代化都市圈的工作部署在稳步推进，中心城市辐射带动作用持续增强，也新设了一批中心城市，城市数量已增至687个。

但目前城镇化仍面临不平衡不充分的问题。从近10年市辖区数量的变化中可以看出，东部经济发达省份，城镇化水平更高、城市发展质量更佳，而东北及西部一些地区则相对滞后，特别是资源枯竭型城市、传统工矿区城市发展活力不足。

专家认为，随着“撤县设区”的减少，今后应更加注重如何充分发挥中心城市的辐射带动作用。一方面，中心城市和城市群之外的地区，人口和土地等要素应能“流得出”；另一方面，流出的要素应在中心城市和城市群地区“留得住”。商务部研究院区域经济合作中心主任张建平认为，实现区域协调发展、推进城镇化高质量发展，需要中心城市充分发挥集聚效应，更好带动周边中小城市和县域发展，形成人口、产业更加协调的发展格局。此外，近年来频繁提及的“省域副中心城市”同样具备较强的带动能力，不仅能提升省会城市的发展品质，也能带动县域经济发展。

新型城镇化主要特征是以人为核心。张建平表示：“未来要让城乡人口布局更协调，让乡村振兴与新型城镇化同步发展，实现城乡融合发展。”