非银行支付机构监管首部法规出台 促进行业有序发展

支付领域迎来重磅新规。近日，《非银行支付机构监督管理条例》(以下简称《条例》)正式公布，自2024年5月1日起施行。这是中央金融工作会议召开后，在金融领域推出的第一部行政法规，也是我国非银行支付机构监管的首部行政法规。

新规出台恰逢其时

非银行支付业务随着我国数字经济、电子商务等新业态的兴起而快速发展，在小额、便民支付领域发挥了重要作用。记者从中国人民银行了解到，截至2023年9月底，全国共有185家非银行支付机构，2022年全年处理支付业务超1万亿笔、金额近400万亿元，分别占全国电子支付业务总量的约八成和一成，日均备付金余额超2万亿元，服务超10亿个人和数千万商户，移动支付居世界领先水平，有效助力实体经济发展和改善民生。

“近年来，中国人民银行坚持发展和规范并重，推动支付机构备付金集中存管，断开其与商业银行直接连接，督促大型支付平台企业支付业务整改，防范风险隐患，取得积极成效。”中国人民银行有关负责人表示，但同时一些支付机构违规经营的现象也时有发生，如：违规挪用用户资金，泄露或者不当采集、使用用户信息；个别支付机构铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移通道等。

此次《条例》的出台对于促进行业良性竞争和健康持续发展恰逢其时，为支付行业高质量发展构建了新的支撑。财付通总经理郑浩剑对记者表示，《条例》一方面提升了支付机构监管法律层级，从原先的部门规章提升为行政法规，标志着支付行业有了根本性法规，有利于强化行业监管；另一方面顺应了支付服务市场的发展变化趋势，为规范支付机构的合规经营奠定了坚实基础。

“《条例》根据现有的业务实质，进一步明确了支付业务规则，确定支付业务新的分类方式，提升了支付服务质效，更好地服务实体经济需要。”钱袋宝总经理刘晓东说。

支付清算协会有关负责人表示，《条例》构筑了非银行支付业务监管的基础框架和主体内容，必将进一步推动非银行支付服务的全面、科学监管，为行业有效防范化解风险、切实服务实体经济，形成高质量发展格局提供重要的法治保障。

重新划分业务类型

《条例》明确，非银行支付机构，是指在中华人民共和国境内依法设立，除银行业金融机构外，取得支付业务许可，从事根据收款人或者付款人提交的电子支付指令转移货币资金等支付业务的有限责任公司或者股份有限公司。值得关注的是，《条例》对支付业务类型进行了重新划分，非银行支付业务根据能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两种类型，但是单用途预付卡业务不属于本条例规定的支付业务。

2010年以来，《非金融机构支付服务管理办法》按照交易渠道和受理终端，将支付业务分为网络支付、银行卡收单和预付卡业务三类。随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好地满足市场发展和监管需要。“此前按照三类业务划分的模式，仅通过介质来判定和规范相关支付业务的边界，已经与支付行业的多渠道融合发展现状不相匹配。”博通咨询金融行业资深研究员王蓬博说。

中国人民银行有关负责人表示，新的分类方式具有以下特点：一是具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。新的分类方式下，无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理。二是避免监管套利，有利于促进公平竞争。新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一资本等准入条件和业务规则要求，消除监管洼地，形成公平的制度环境。

“支付是典型的双边市场，发卡机构、客户和收单机构、商户为天平的‘双边’，与‘单一市场’不同，双方互动程度决定了支付市场活力和规模效应。”中国建设银行有关负责人认为，《条例》将业务类型明确为“储值账户运营和支付交易处理”两类，基本映射发卡和收单“双边”。

保护用户合法权益

《条例》认真贯彻落实中央金融工作会议精神，将防范化解风险、保护用户合法权益摆在突出位置，更好统筹发展和安全。

在保护用户合法权益方面作了哪些安排？中国人民银行有关负责人表示：一是坚持持牌经营，严格准入门槛。按照“先证后照”原则实施准入管理，明确支付机构注册资本、主要股东、实控人、高管人员等准入条件，对其重大事项变更也实施许可管理，同时建立健全严重违法违规机构的常态化退出机制。

二是完善支付业务规则，强化风险管理。规定支付机构应当健全业务管理等制度，具备符合要求的业务系统、设施和技术。强化支付账户、备付金和支付指令等管理制度，明确支付机构不得挪用、占用、借用客户备付金，不得伪造、变造支付指令。压实支付机构用户尽职调查、风险监测等责任。

三是加强用户权益保障。规定支付机构应当按照公平原则拟定协议条款，保障用户知情权和选择权。加强用户信息保护，明确信息处理、信息保密和信息共享等有关要求。要求支付机构对所提供的服务明码标价，合理收费。明确支付机构应当履行投诉处理主体责任。

四是依法加大对严重违法违规行为处罚力度。对于《条例》规定的违法违规行为，中国人民银行可依法对有关支付机构实施罚款，限制部分支付业务或者责令停业整顿，直至吊销其支付业务许可证等处罚措施。同时，明确可以根据具体情形对负有直接责任的董事、监事、高管人员和其他人员进行处罚，情节严重的还可采取市场禁入措施。

中国银联有关负责人认为，《条例》一系列规定有助于进一步强化对金融消费者合法权益的保护，增强社会公众对非银行支付机构的信任度和对支付服务的满意度。

“保护用户权益是《条例》关注的重点，支付宝将加强金融消费者权益保护工作，把金融消费者保护纳入公司治理、企业文化和经营战略中统筹谋划，扎实提升金融消费者保护水平。”支付宝公司副总经理封俏表示。

□ 本报记者 马春阳(经济日报)