房地产政策工具箱还有多大空间？

■ 文 城市与区域治理研究院 苏志勇

最近一系列经济数据出炉引发各界对经济形势特别是房地产市场的担忧，同时也对下一步政策走向充满期待。

根据国家统计局数据，7月份国民经济延续恢复态势，但受多重因素影响，经济回升的基础尚不稳固，保持经济运行在合理区间仍需加力。特别是房地产开发投资、商品房销售、房企到位资金、土地购置等数据同环比全面下滑，房地产已经成为阻碍经济增长的最大制约因素。

7月28日，中央政治局召开会议，强调要稳定房地产市场，因城施策用足用好政策工具箱，支持刚性和改善性住房需求，压实地方政府责任，保交楼、稳民生。这一表述既体现了中央对房地产行业的高度重视，同时也表明在因城施策的政策工具上还有更大的发挥空间。

政策频出效果不及预期

今年以来，面对房地产市场需求收缩、预期转弱和房企流动性风险加剧的严峻形势，中央频频释放积极政策信号，相关部委和地方各级政府密集出台了一系列政策措施，内容涉及房企融资需求和债务风险化解，房地产发展模式转型，满足居民合理住房需求，保交楼、稳民生等方方面面。

部委层面，监管部门要求银行业金融机构准确把握和执行好房地产金融审慎管理制度，支持房地产企业合理融资需求，利用信用保护工具等创新服务支持民营房企债务性融资；推动 LPR下行，加大对居民刚性、改善性住房需求的金融支持力度；推进房企债务风险的防范化解，鼓励商业银行、AMC 机构、优质房企等各类主体参与出险房企救助；推动房地产行业转变发展方式；加大对保障性租赁住房发展的支持力度，稳妥推进保障性租赁住房公募 REITs 的发行。

地方政府层面，在房地产市场下滑、土地财政严重受损的形势下，各地因城施策，从供需两端加速出台“救市”政策。在需求端，支持居民刚性、改善性住房需求，出台包括降息、降首付、放松贷款条件、提高信贷额度、放宽公积金使用要求等信贷政策，减税降费、住房补贴等财税政策，支持多孩家庭购房、降低落户门槛等人口政策，取消或放松限购限售政策，重启棚改货币化安置、实施安置房房票等刺激政策。

在供给端，加大对房地产项目的融资支持力度；放松或取消区域限售、限价政策；设立房地产纾困基金，牵头推动出险房企项目的化解处置；优化房地产项目预售资金监管；改善营商环境，规范市场秩序；在土地供应方面，出台稳定供地节奏、放宽土地出让要求、允许土地出让价款和税费延期缴纳等政策。

与以往历次房地产下行周期有所不同，本轮调控并未在中央层面出台专门针对房地产的系统性政策，更多地强调“因城施策”，给地方政府更大的自主权。地方政府也是从遮遮掩掩、试探性政策，逐步转向更大胆、更直接的“救市”措施，节奏由缓到急，力度由小到大。但是从目前的政策落地效果看，并未达到预期。以政策力度最大的郑州为例：今年3月，郑州发布《关于促进房地产业良性循环和健康发展的通知》，其中涉及取消“认房又认贷”、给予房企贷款支持等18项措施；4月，又先后推出了“青年人才新政”、棚户区改造房票安置等政策；8月，针对烂尾楼问题出台了《郑州市房地产纾困基金设立运作方案》，推出“百亿纾困基金”。一系列操作猛如虎，但截至目前尚未看到明显效果。根据易居研究院的数据，今年上半年郑州新房成交量同比下滑近一半。不仅是郑州，全国大多数二三四线城市均存在政策效果不及预期的情况。

市场筑底稳预期是关键

从近期国家统计局公布的房地产各项指标看，房地产市场仍处于寻底、筑底阶段，下行态势尚未得到明显遏制。投资方面，1~7月房地产开发投资累计同比下降6.4%，较1~6月降1个百分点；7月单月投资增速同比下滑12.3%，较6月降2.9个百分点。从去年7月开始，房地产开发投资累计值增速已经连续12个月下滑，且连续4个月负增长，已经成为固定资产投资的严重拖累。

受疫情和资金面等因素影响，房地产开竣工呈现失速状态。1~7月新开工累计增速下滑36.1%，较1~6月降1.7个百分点；7月单月新开工增速下滑45.4%，较6月单月降0.3个百分点。1~7月房屋竣工面积下滑23.3%，其中住宅竣工面积下滑22.7%。

商品房销售在6月份稍显回暖后，受烂尾楼停贷风波影响，购房者观望情绪加重，商品房销售再次转差。1~7月商品房销售面积同比下降23.1%，其中住宅销售面积下降27.1%；商品房销售额下降28.8%，其中住宅销售额下降31.4%。70个大中城市新建商品住宅和二手住宅销售价格环比下降城市比上月分别增加2个和3个，70 城商品住宅销售价格已持续10个月环比下跌。

尽管年初以来房企融资环境有所好转，但金融机构出于风险防范考虑，针对房企特别是民营房企的信贷支持依然有限，加之销售回款受阻，房企资金面持续恶化。1~7月房地产开发企业到位资金同比下降25.4%。其中国内贷款下降28.4%，自筹资金下降11.4%，定金及预收款下降37.1%，个人按揭贷款下降25.2%。

土地市场方面，受房企资金面影响以及对未来市场担忧，土地市场热度仍处于低位。1~7月土地购置面积同比下降48.1%，土地成交价款下降43%。7月百城土地流拍率达到23.8%，而溢价率下行至2.9%。国企央企和地方城投公司依然是拿地主角，民营房企拿地愈发谨慎。

从上述几组数据可以看出，房地产已经进入史无前例的深度调整期，中国经济最大的引擎面临全面失速风险，稳地产成了稳经济的头等大事。目前房地产产业链悲观情绪蔓延，金融机构不敢轻易给开发商放贷，开发商收缩战线不敢轻易拿地，购房者担心房价下跌或买到的项目烂尾。尽管货币供应一再宽松，开发商依然资金链紧绷；尽管楼市刺激政策不断，购房者依然谨慎观望。资金在金融体系内空转，对房企难以形成实质性支持。

房企销售不畅，开发商资金难以回笼，资金链紧张，新开工项目资金遇阻，信用风险加剧，如此形成恶性循环。如何打破这种僵局？目前最为关键的问题有两个：一是加快落实“保交楼、稳民生”工作，这是稳定市场预期的关键；二是积极为企业纾困，保障企业合理的融资需求，同时做好风险隔离，防止流动性风险向没有问题的房企蔓延。围绕这两个重点，在政策上要用好用足政策工具箱，调整政策发力点。

对症下药政策还有发力空间

客观地说，今年以来因城施策的房地产调控政策出了不少，但是效果并不明显。一是由于本轮房地产出现的问题属于系统性问题，情况极为复杂。系统的问题需要系统的解决方案，单一政策难以切中要害，且力度有限。二是政策落地需要一个较长的传导过程，效果显现相对滞后，有些政策脱离市场，难以落地。

全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民在6月30日中国房地产报“2022中国城市高质量发展智库论坛”上曾呼吁，要多部门配合协调制定出台综合性权威性房地产政策文件，明确房地产未来的新体制、新模式到底是什么样的，明确房地产税收、信贷、土地、限售等政策大方向，给房企和居民一个可靠预期。“如果现在能出台这样一个文件，也有利于解决当前各地出现的一些不规范的房地产刺激政策。”

针对当前政策制定和执行中存在的问题，一方面要对实施中的政策进行梳理，对政策效果加以评估，对不合时宜的政策及时做出调整；另一方面进一步加大政策力度，用足用好政策工具箱。

首先 在金融信贷政策上，房贷利率仍有进一步下调空间

8月15日，央行开展4000亿元中期借贷便利(MLF)操作和公开市场逆回购操作，中标利率较前期下降10个基点。业内人士普遍认为，降低政策利率将引导LPR调降，有助于给按揭贷款释放红利。就5年期以上LPR而言，在当前涉房类贷款疲弱环境下，与前几年实际执行的7~9折后房贷利率相比，按揭贷款利率仍存在较大下降空间。银行在房贷利率上适当让利，不仅可以刺激住房消费，也是对银行体系内空转的资金的有效盘活。银行作为房地产发展的最大受益者，也有责任有义务与房地产行业共渡难关。

第二 房企纾困政策应做出适当调整

目前“救项目不救房企”的纾困策略，在销售回款大幅下降、弱信用资质房企融资难的情况下，难以阻止房企违约事件的蔓延。无论是房企债务危机还是项目烂尾，其根源都是房企流动性出了问题。问题的性质不同、严重程度不同，解决办法也要有所区别。对于已经无法救助或救助成本过高的企业，该放弃就放弃；大多数企业原本没有问题，只是由于预售资金监管过严，加之销售节奏放缓，出现了暂时性的流动性紧张，这种情况下首先要为企业注入流动性，而不是一味盯在受困项目上。

8月16日，有消息称监管机构计划通过指定国有企业担保和承销示范性房企的人民币债券，为房企提供流动性支持；监管部门近期指示中债信用增进投资公司(中债信用)对房企发行的中期票据开展“全额无条件不可撤销连带责任担保”，涉旭辉控股集团、碧桂园、龙湖集团、新城控股等示范民营房企。这一政策措施如能落地，对于民营房企来说无疑是雪中送炭。

第三 适当优化预售资金监管政策

预售资金监管问题是引发这一轮烂尾楼停贷风波的重要根源。不可否认此前预售资金监管存在较多漏洞，但是出了问题就一刀切地把预售资金封起来，极有可能导致房企资金链断裂，引发更大范围的项目烂尾。这就需要在加强监管的同时，创造腾挪空间，制定一城一策、一企一策、一项目一策的细化方案。例如进一步细化预售资金提取节点，细化项目开盘节点，在有担保的情况下允许公司在同一城市不同项目和区域间适当调配资源。

第四 对不合时宜的调控政策加以修正

一是适当调整集中供地政策。集中供地政策初衷是通过调节土地出让方式来控制地价过快上涨，防止开发商抢地，但目前土地市场持续转冷，房企拿地积极性转弱。有些城市已经通过开启供地“预申请”模式、增加供地批次、优化供地结构和竞拍规则、延长土地款缴纳期限、降低保证金比例等方式，对供地政策做出调整。二是适当放松“三线四档”融资管理规则，满足房企合理的融资需求。三是进一步放松不必要的行政性限制措施，例如调整优化限购、限售、限价政策，放松二手房交易限制，对豪宅项目取消限价，适当放开限购。

第五 盘活商住房、滞销房、烂尾楼等存量资产

对于部分烂尾楼项目、商住房项目，可以采取政府收购方式改造为保障性租赁住房，引入专业的运营机构，或者允许房企自持运营，并通过REITs将资产盘活。特别是商住房项目，由于政府政策调整，导致大量项目无法变现，成为房企的沉重负担。如能盘活这部分资产，既节省了保障性租赁住房的建设费用和时间成本，也助力开发商实现了轻资产转型。近日浙江湖州市就出台政策，提出对困难房地产企业的滞销房，鼓励国有企业收购，作为保障安置用房。